Met enige trots presenteer ik mijn scriptie "governance en publieke organisatienetwerken" gebaseerd op de case het stelsel van basisregistraties. Dit onderzoek heb ik uitgevoerd voor de studie public information management als onderdeel van het HEC-trainee programma. (HEC)
In de maanden januari-april 2010 heb ik op een kwalitatieve wijze onderzoek gedaan naar de rollen, posities en verantwoordelijkheden die binnen het stelsel van basisregistraties aanwezig zijn, om zo vanuit de invulling hiervan naar de governance te kijken van publieke organisatienetwerken. Mede vanuit de gehouden interviews en mijn werkervaring bij ICTU Kenniscentrum en Handelsregister (ministerie van Economische Zaken), bleek het mogelijk om een aantal spanningsvelden van samenwerking tussen publieke organisaties aan te geven.
Door een beschrijving van het stelsel van basisregistraties probeer ik een relatie te leggen tussen deze spanningsvelden (hiërarchie, dubbelrollen en posities, belangen en vertaalslagen), gedeelde visie en de huidige governance structuur.
De uitkomst van het onderzoek is o.a. theorievorming die gericht is op hiërarchische organisatienetwerken en het samen laten lopen van meerdere governancestructuren. Ook probeer ik concrete aanbevelingen te geven voor het stelsel, deze zijn:
• Zorg voor een goede bestuurlijke borging stelselbreed van besluiten die per basisregistratie genomen worden.
• Bekijk de besluiten per basisregistratie structureel op samenhang met andere stelsel- of e-overheidsinitiatieven.
• Zorg voor een collectief geheugen op de besluitvoering (breed, dus per basisregistratie, stelsel en e-overheid).
• Maak een duidelijk onderscheid tussen besturing van basisregistraties, sturing van het stelsel en sturing van e-overheid (nu nog vanuit NUP perspectief). Stelselbeslissingen moeten binnen het stelsel genomen worden. Maar uitwisseling over beslissingen moet altijd plaatsvinden tussen alle niveaus (operationeel, tactisch en strategisch) en tussen de domeinen (basisregistraties, stelsel en e-overheid).
Via deze weg wil ik iedereen bedanken die aan deze scriptie een bijdrage heeft geleverd. Dank je wel voor jullie tijd, inspirerende interviews en openheid. Ik hoop dat het een aantal inzichten geeft die waardevol zijn voor het toekomstige implementatie traject van het stelsel van basisregistraties.
Op deze blog presenteer ik de management samenvatting, mocht je geinteresseerd zijn in de volledige scriptie dan kan je mij mailen op: majekapinga@gmail.com
maandag 21 juni 2010
Management samenvatting
Dit onderzoek is gebaseerd op mijn verwondering over de verschillende rollen en posities die ingenomen worden door organisaties in het stelsel van basisregistraties. Vanuit een exploratief kwalitatief onderzoekskader wordt de volgende onderzoeksvraag beantwoord:
In hoeverre is governance bepalend voor een goede werking van een publiek
organisatienetwerk, zoals het stelsel van basisregistraties?
Tevens wordt met dit onderzoek geprobeerd te komen tot (aanvullende) theorievorming.
In 2000 is het stelsel van basisregistraties gestart als het programma Stroomlijning
Basisgegevens. Aan het einde van 2003 zijn de eerste formele verantwoordelijkheden bij verschillende organisaties (ministeries) belegd. Tijdens de relatief korte historische ontwikkeling van het stelsel waren de versnippering en eilandvorming tussen de verschillende registraties grote aandachtspunten.
Waar het stelsel van basisregistraties uit bestaat wordt in dit onderzoek kort beschreven vanuit: registratielaag, voorzieningenlaag en gebruikerslaag. Bij de samenhang wordt duidelijk dat deze lagen en onderdelen inhoudelijk afhankelijk zijn, maar de gegevensrelaties uit de registratielaag vormen het voornaamste richtpunt. De samenhang en afhankelijkheden die er bestaat tussen en met de andere lagen (voorzieningenlaag en gebruikerslaag) zijn nog relatief onbekend. Ook valt op dat basisregistraties veelal onafhankelijk van de onderliggende organisaties worden neergezet. Bij de samenwerking met de basisregistratie wordt weinig rekening gehouden met de complexiteit van de interne organisatie van basisregistraties. Kort om, er is weinig aandacht voor de achterliggende samenwerking tussen organisaties bij de realisatie van basisregistraties.
In dit onderzoek wordt een analyse gemaakt van het stelsel aan de hand van de concepten: rol, positie en verantwoordelijkheid. Het hoofdstuk “de spelers van het stelsel” (4) geeft de (meeste) rollen en posities van de betrokken organisaties in het stelsel aan. Hierbij worden vier spanningsvelden benoemd:
• Hiërarchie in organisaties en tussen organisaties: Er wordt geconstateerd dat er
naast interne hiërarchische organisatiestructuren er ook een hiërarchie bestaat
tussen de samenwerkende organisaties.
• Dubbelrollen en posities: Het wordt zichtbaar gemaakt dat meerdere organisaties
beschikken over meervoudige rollen en posities binnen het stelsel.
• Belangen: De vraag wie is verantwoordelijk wordt continu gesteld in het stelsel. Het is voor organisaties belangrijk om keer op keer de eigen organisatiebelangen af te wegen tegen het algemene stelselbrede belang.
• Vertaalslagen: De organisatiebelangen worden door vertegenwoordigers in het
stelsel ingebracht en stelselwensen of eisen worden naar de eigen organisatie
vertaald. Het maken van vertaalslagen gebeurt niet alleen bij belangen maar op alle
inhoudelijke gebieden, in de eigen organisatie of tussen organisaties.
Aanverwant aan het verdedigen van belangen is het hebben van een gedeelde visie. In het stelsel blijkt dit lastig realiseerbaar. Een “goede werking” van het stelsel bestaat uit het werkend krijgen van het stelsel door het leggen van koppelingen tussen basisregistraties zodat gegevens verplicht gebruikt kunnen worden. Het doel om de dienstverlening te verbeteren en te zorgen voor een efficiënte overheid is daarmee nog niet volledig bereikt.
Dit doel vertaalt zich lastig naar een eenduidige visie. Daarnaast wordt de constante
discussie die hierover bestaat bemoeilijkt door de verschillende interpretaties en belangen. Dit komt door de grote en complexe omvang van het stelsel (zowel in persoonlijke als organisatierelaties), door de inhoudelijke complexiteit, door de veranderlijkheid van persoonlijke posities met kennisverlies als gevolg en door het gebrek aan collectief geheugen in het stelsel.
De huidige governancestructuur die begin 2009 is opgericht vanuit het NUP, is relatief nieuw en nog niet voor iedereen helder. Dit komt omdat op stelselniveau overlap is van deelnemers van verschillende overleggen. Er bestaat discussie over de sturing en besluitvorming in het stelsel. Deze discussie bevat een spanningsveld tussen sterk leiderschap (vanuit een persoon of organisatie) en besluitvorming in afstemming met behoud van autonomie. Binnen deze discussie is de grote vraag naar duidelijkheid in wie, wanneer, welke beslissingen nemen.
Concluderend kan vanuit de verkregen onderzoeksdata gesteld worden dat de
onduidelijkheid in governance en het gebrek aan gedeelde belangen voortkomen uit:
1. Prioriteit op het verdedigen van de eigen organisatiebelangen. Hierdoor wordt niet
altijd gehandeld vanuit een gezamenlijk belang;
2. Een hoge mate van complexiteit door de verschillende (meervoudige) posities en
rollen van organisaties en personen in het stelsel.
3. Gebrek aan een eenduidige visie en/of eindbeeld, Dit maakt dat meerdere
interpretaties mogelijk zijn van wat nodig is om het doel te bereiken;
4. Veel inhoudelijke vertaalslagen die de mogelijkheid geven tot misconcepties en
miscommunicatie;
5. Gebrek aan politieke urgentie, dit kan zorgen voor het ontbreken van een bestuurlijk krachtig platform waar (voornamelijk overkoepelende) stelselbrede beslissingen genomen kunnen worden.
Vanuit bovenstaande analyse wordt voor het stelsel een governancestructuur voorgesteld die bestaat uit meerdere samenwerkende bestuursstructuren. Namelijk, bestuurstructuren op drie niveaus: per basisregistratie, stelselbreed en e-overheid. Deze structuren zijn gebaseerd op de organisatie indeling van strategisch, tactisch en operationeel. Deze benamingen zijn vervangen door: besluitvormend, informerend/voorbereidend en uitwisseling. De uitwisseling gebeurt tussen alle niveaus (dus brede uitwisseling van informatie en ervaringen). Terwijl de
besluitvorming op een zo’n klein mogelijk gebied plaatsvindt afgebakend op
basisregistraties. Dus per basisregistratie wanneer het één basisregistratie aangaat,
stelselbreed wanneer er consequenties kunnen zijn voor meerdere basisregistraties en
vanuit e-overheid perspectief wanneer het de basisregistraties overstijgt. Hierbij is het van belang dat er informatieuitwisseling bestaat tussen de besluitvormende overleggen per basisregistratie en stelselbreed. De voorgestelde structuur kan weer gegeven worden in de volgende figuur:
Hiermee zijn de aanbevelingen vanuit dit onderzoek voor het stelsel van basisregistraties:
• Zorg voor een goede bestuurlijke borging stelselbreed van besluiten die per
basisregistratie genomen worden.
• Bekijk de besluiten per basisregistratie structureel op samenhang met andere
stelsel- of e-overheidsinitiatieven.
• Zorg voor een collectief geheugen op de besluitvoering (breed, dus per
basisregistratie, stelsel en e-overheid).
• Maak een duidelijk onderscheid tussen besturing van basisregistraties, sturing van
het stelsel en sturing van e-overheid (nu nog vanuit NUP perspectief).
Stelselbeslissingen moeten binnen het stelsel genomen worden. Maar uitwisseling
over beslissingen moet altijd plaatsvinden tussen alle niveaus (operationeel, tactisch en strategisch) en tussen de domeinen (basisregistraties, stelsel en e-overheid).
Vanuit de verkregen onderzoeksdata is geprobeerd te komen tot theorievorming. Het stelsel van basisregistraties wordt zeer bepaald door de hiërarchische verhoudingen tussen organisaties. Hiermee wordt de verwachting gewekt dat publieke organisatienetwerken altijd hiërarchisch van aard zijn. Daarnaast is de aanbeveling voor het stelsel: werk met meerdere governancestructuren voor specifieke gebieden. Het is dus aannemelijk dat meerdere bestuurstructuren binnen een netwerk kunnen zorgen voor samenhang. Deze theorievormende gedachtegang is globaal vergeleken met bestaande theorieën in hoofdstuk zeven. De volgende hypothesen zijn geformuleerd voor verder onderzoek.
• Publieke organisatienetwerken zijn hiërarchische netwerken wanneer er sprake is
van onderlinge machtsverhoudingen tussen de samenwerkende organisaties.
• Governance in publieke organisatienetwerken moet inspelen in de reeds bestaande
hiërarchie tussen de organisaties in het netwerk, omdat relaties tussen personen
(handelend vanuit een organisatieperspectief) hierdoor bepaald worden
• Governance in publieke organisatienetwerken gaat niet alleen over een
overkoepelende bestuursstructuur. Maar bestaat uit samenwerking tussen meerdere
governancestructuren en/of vormen.
In hoeverre is governance bepalend voor een goede werking van een publiek
organisatienetwerk, zoals het stelsel van basisregistraties?
Tevens wordt met dit onderzoek geprobeerd te komen tot (aanvullende) theorievorming.
In 2000 is het stelsel van basisregistraties gestart als het programma Stroomlijning
Basisgegevens. Aan het einde van 2003 zijn de eerste formele verantwoordelijkheden bij verschillende organisaties (ministeries) belegd. Tijdens de relatief korte historische ontwikkeling van het stelsel waren de versnippering en eilandvorming tussen de verschillende registraties grote aandachtspunten.
Waar het stelsel van basisregistraties uit bestaat wordt in dit onderzoek kort beschreven vanuit: registratielaag, voorzieningenlaag en gebruikerslaag. Bij de samenhang wordt duidelijk dat deze lagen en onderdelen inhoudelijk afhankelijk zijn, maar de gegevensrelaties uit de registratielaag vormen het voornaamste richtpunt. De samenhang en afhankelijkheden die er bestaat tussen en met de andere lagen (voorzieningenlaag en gebruikerslaag) zijn nog relatief onbekend. Ook valt op dat basisregistraties veelal onafhankelijk van de onderliggende organisaties worden neergezet. Bij de samenwerking met de basisregistratie wordt weinig rekening gehouden met de complexiteit van de interne organisatie van basisregistraties. Kort om, er is weinig aandacht voor de achterliggende samenwerking tussen organisaties bij de realisatie van basisregistraties.
In dit onderzoek wordt een analyse gemaakt van het stelsel aan de hand van de concepten: rol, positie en verantwoordelijkheid. Het hoofdstuk “de spelers van het stelsel” (4) geeft de (meeste) rollen en posities van de betrokken organisaties in het stelsel aan. Hierbij worden vier spanningsvelden benoemd:
• Hiërarchie in organisaties en tussen organisaties: Er wordt geconstateerd dat er
naast interne hiërarchische organisatiestructuren er ook een hiërarchie bestaat
tussen de samenwerkende organisaties.
• Dubbelrollen en posities: Het wordt zichtbaar gemaakt dat meerdere organisaties
beschikken over meervoudige rollen en posities binnen het stelsel.
• Belangen: De vraag wie is verantwoordelijk wordt continu gesteld in het stelsel. Het is voor organisaties belangrijk om keer op keer de eigen organisatiebelangen af te wegen tegen het algemene stelselbrede belang.
• Vertaalslagen: De organisatiebelangen worden door vertegenwoordigers in het
stelsel ingebracht en stelselwensen of eisen worden naar de eigen organisatie
vertaald. Het maken van vertaalslagen gebeurt niet alleen bij belangen maar op alle
inhoudelijke gebieden, in de eigen organisatie of tussen organisaties.
Aanverwant aan het verdedigen van belangen is het hebben van een gedeelde visie. In het stelsel blijkt dit lastig realiseerbaar. Een “goede werking” van het stelsel bestaat uit het werkend krijgen van het stelsel door het leggen van koppelingen tussen basisregistraties zodat gegevens verplicht gebruikt kunnen worden. Het doel om de dienstverlening te verbeteren en te zorgen voor een efficiënte overheid is daarmee nog niet volledig bereikt.
Dit doel vertaalt zich lastig naar een eenduidige visie. Daarnaast wordt de constante
discussie die hierover bestaat bemoeilijkt door de verschillende interpretaties en belangen. Dit komt door de grote en complexe omvang van het stelsel (zowel in persoonlijke als organisatierelaties), door de inhoudelijke complexiteit, door de veranderlijkheid van persoonlijke posities met kennisverlies als gevolg en door het gebrek aan collectief geheugen in het stelsel.
De huidige governancestructuur die begin 2009 is opgericht vanuit het NUP, is relatief nieuw en nog niet voor iedereen helder. Dit komt omdat op stelselniveau overlap is van deelnemers van verschillende overleggen. Er bestaat discussie over de sturing en besluitvorming in het stelsel. Deze discussie bevat een spanningsveld tussen sterk leiderschap (vanuit een persoon of organisatie) en besluitvorming in afstemming met behoud van autonomie. Binnen deze discussie is de grote vraag naar duidelijkheid in wie, wanneer, welke beslissingen nemen.
Concluderend kan vanuit de verkregen onderzoeksdata gesteld worden dat de
onduidelijkheid in governance en het gebrek aan gedeelde belangen voortkomen uit:
1. Prioriteit op het verdedigen van de eigen organisatiebelangen. Hierdoor wordt niet
altijd gehandeld vanuit een gezamenlijk belang;
2. Een hoge mate van complexiteit door de verschillende (meervoudige) posities en
rollen van organisaties en personen in het stelsel.
3. Gebrek aan een eenduidige visie en/of eindbeeld, Dit maakt dat meerdere
interpretaties mogelijk zijn van wat nodig is om het doel te bereiken;
4. Veel inhoudelijke vertaalslagen die de mogelijkheid geven tot misconcepties en
miscommunicatie;
5. Gebrek aan politieke urgentie, dit kan zorgen voor het ontbreken van een bestuurlijk krachtig platform waar (voornamelijk overkoepelende) stelselbrede beslissingen genomen kunnen worden.
Vanuit bovenstaande analyse wordt voor het stelsel een governancestructuur voorgesteld die bestaat uit meerdere samenwerkende bestuursstructuren. Namelijk, bestuurstructuren op drie niveaus: per basisregistratie, stelselbreed en e-overheid. Deze structuren zijn gebaseerd op de organisatie indeling van strategisch, tactisch en operationeel. Deze benamingen zijn vervangen door: besluitvormend, informerend/voorbereidend en uitwisseling. De uitwisseling gebeurt tussen alle niveaus (dus brede uitwisseling van informatie en ervaringen). Terwijl de
besluitvorming op een zo’n klein mogelijk gebied plaatsvindt afgebakend op
basisregistraties. Dus per basisregistratie wanneer het één basisregistratie aangaat,
stelselbreed wanneer er consequenties kunnen zijn voor meerdere basisregistraties en
vanuit e-overheid perspectief wanneer het de basisregistraties overstijgt. Hierbij is het van belang dat er informatieuitwisseling bestaat tussen de besluitvormende overleggen per basisregistratie en stelselbreed. De voorgestelde structuur kan weer gegeven worden in de volgende figuur:
Hiermee zijn de aanbevelingen vanuit dit onderzoek voor het stelsel van basisregistraties:
• Zorg voor een goede bestuurlijke borging stelselbreed van besluiten die per
basisregistratie genomen worden.
• Bekijk de besluiten per basisregistratie structureel op samenhang met andere
stelsel- of e-overheidsinitiatieven.
• Zorg voor een collectief geheugen op de besluitvoering (breed, dus per
basisregistratie, stelsel en e-overheid).
• Maak een duidelijk onderscheid tussen besturing van basisregistraties, sturing van
het stelsel en sturing van e-overheid (nu nog vanuit NUP perspectief).
Stelselbeslissingen moeten binnen het stelsel genomen worden. Maar uitwisseling
over beslissingen moet altijd plaatsvinden tussen alle niveaus (operationeel, tactisch en strategisch) en tussen de domeinen (basisregistraties, stelsel en e-overheid).
Vanuit de verkregen onderzoeksdata is geprobeerd te komen tot theorievorming. Het stelsel van basisregistraties wordt zeer bepaald door de hiërarchische verhoudingen tussen organisaties. Hiermee wordt de verwachting gewekt dat publieke organisatienetwerken altijd hiërarchisch van aard zijn. Daarnaast is de aanbeveling voor het stelsel: werk met meerdere governancestructuren voor specifieke gebieden. Het is dus aannemelijk dat meerdere bestuurstructuren binnen een netwerk kunnen zorgen voor samenhang. Deze theorievormende gedachtegang is globaal vergeleken met bestaande theorieën in hoofdstuk zeven. De volgende hypothesen zijn geformuleerd voor verder onderzoek.
• Publieke organisatienetwerken zijn hiërarchische netwerken wanneer er sprake is
van onderlinge machtsverhoudingen tussen de samenwerkende organisaties.
• Governance in publieke organisatienetwerken moet inspelen in de reeds bestaande
hiërarchie tussen de organisaties in het netwerk, omdat relaties tussen personen
(handelend vanuit een organisatieperspectief) hierdoor bepaald worden
• Governance in publieke organisatienetwerken gaat niet alleen over een
overkoepelende bestuursstructuur. Maar bestaat uit samenwerking tussen meerdere
governancestructuren en/of vormen.
Abonneren op:
Posts (Atom)